制度是指为决定人们之间的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的结构来减少不确定性。

创新是指人们在生产力、生产关系和上层建筑全部领域中进行的创造性活动，即对传统观念、理论、体制和技术进行扬弃，同时在研究新情况、探索新问题中获得新的认识和新的发展。创新在人类社会发展中占有十分重要的地位。通过有意识的行为在实践中不断创新，从而在改造主观世界的同时改造客观世界，是人类区别于其他动物的重要标志，也是人类生存和发展的根本条件。只有创新，才能在激烈的竞争中求生存，求发展。

事业单位的制度创新是指对事业单位的传统管理制度、运行机制和发展机制等方面进行扬弃，研究、探索，建立起符合事业单位发展规律的，促进事业单位发展的一系列全新的事业单位管理制度、运行机制和发展机制的创造性活动。

我国的事业单位是在计划经济的条件下建立和发展起来的，事业单位的一系列管理体制和运行机制也是在计划经济的条件下建立并不断完善起来，是与计划经济体制相适应，并为计划经济服务的。这种管理体制，在社会发展的过程中曾发挥过积极的作用。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的确立和完善，事业单位存在的政事不分，社会化程度不高，财政负担重，缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制，内部机构臃肿，人员结构不合理等深层次问题和矛盾日益突出和尖锐。其中主要原因是事业单位管理制度相对滞后，事业单位的各项制度与各项事业的发展要求越来越不相适应。如何根据社会主义市场经济发展和加入世贸组织的需要，实行事业单位的制度创新，增强事业单位的生机和活力，促进各项事业可持续发展，是当前改革和发展亟待研究和解决的一个重要问题。本章主要是分析事业单位在新的形势下，发展中面临的制度性障碍难题，提出惟有进行事业单位的制度创新，才能使事业单位适应社会主义市场经济发展和加入世贸组织的需要，发挥更大的作用。并从宏观管理体制和微观管理制度以及运行机制方面探索事业单位制度创新的路子。

第一节 事业单位发展面临的制度性障碍问题

我国事业单位的投资主体是国家。建国以来，国家对事业单位的创办和管理体制、管理手段及事业单位的运行机制，是和国家实行的计划经济体制相适应的，即政府各部门根据行业管理的需要对事业单位的管理，主要运用行政命令的方式，对事业单位进行控制，使事业单位在很大程度上成为政府部门的行政附属物。事业单位社会化程度不高，缺乏独立性、自主性，政事不分、事企不分的问题非常突出。改革开放以来，不少地区通过结构管理、分类管理等方法，取得一定的成效，但未从根本体制上进行革命性的改革，旧的管理体制和运行机制并未根本改变。在社会主义市场经济条件下，以及加入世贸组织，要按照世贸组织的游戏规则来规范市场经济，作为公共服务机构的事业单位也不能例外，即作为市场主体，平等地参与市场竞争，在市场竞争中生存和发展，不断增强自身的实力，充分发挥自身的潜能。否则，就要被淘汰。目前事业单位在发展中遇到的制度性障碍难题主要是：

一、管理体制的行政化，缺乏应有的自主性。我国现行的事业单位管理体制，是按照行政机关的管理制度和方式。政府主管部门根据其隶属关系来确定事业单位的级别，事业单位管理人员参照政府机关工作人员确定行政级别，经费开支也参照政府机关模式，由财政拨给人头经费和办公经费。这种由国家统包统管的管理制度，使国有事业单位缺乏独立自主性，成为政府部门的行政附属物。事业单位没有自主权，在当今瞬息万变的市场经济中难以发挥自己的职能作用。

二、所有制的单一化，缺乏投资主体的多元化。目前的事业单位，主要是靠政府投资创办，靠财政拨款来维持日常开支，国家各项开支过大。随着改革开放的深化，人口膨胀和劳动力队伍的不断增大，事业单位吃国家的“大锅饭”，吃财政饭，靠政府“喂奶”、“输血”养活。而事业单位工作人员则吃单位的“大锅饭”，人员编制急剧增加，因人设事，财政不堪重负。所有制的单一化结构，缺乏外来资金的注入和风险机制，事业单位的资金缺口不断扩大、国有资产和生产要素发挥不了效益，财力浪费的矛盾日益尖锐，服务功能不断弱化，已成为严重制约事业单位生存和发展的主要瓶颈之一。

三、运行机制的机关化，缺乏社会化发展。事业单位的设置和运转方式是受政府主管部门控制的，它代表着部门利益的得失。其服务模式也是以主管部门为服务对象，这种封闭式的运行机制是缺乏风险机制、竞争机制的，因而失去激发充分发挥其效能的动力和压力，难以提高服务质量，发挥内部潜力。

四、分配制度的平均化，缺乏激励机制。目前事业单位的分配制度，是参照行政机关的工资制度，可以说是“死工资”，个人的业绩与工资无关，这样就导致了事业单位的专业人员缺乏发明创造的积极性和创造性，事业单位很大程度上成为养懒人的地方。一些有能力的职工热衷于到其他单位兼职或开发第二职业。事业单位缺乏激励竞争机制，就失去了蓬勃的生命力。

五、人事制度的一统化，缺乏竞争和择优机制，人才萎缩。事业单位的工作人员，套用行政干部的身份；专业人员的调配，套用机关干部任命的做法，这与事业单位自身的服务特性是不相适应的，也利于人才的培育和使用。再就是事业单位用人制度上的铁交椅，缺乏竞争择优机制，阻碍了高素质人才的产生和成长，也影响了事业单位的发展。

综上所述，事业单位存在的制度性问题，已成为事业单位生存和发展的主要障碍和制约因素。在社会主义市场经济条件下，必须根据市场经济发展的需要，创新事业单位的管理制度、运行机制和发展机制，才能激发事业单位的生机和活力，使各项事业健康、协调地发展。

第二节 事业单位制度创新的重要意义与作用

推进事业单位的制度创新，使事业单位从传统的计划经济体制束缚中解放出来，按照公共事业发展的规律，建立适合自身特点的管理体制、运行机制和发展机制，使事业单位成为真正的市场主体，增强事业单位的活力和竞争力，充分发挥事业单位在社会主义市场经济发展和社会进步中的重要作用，具有十分重要的现实意义和深远的历史影响。

一、推进事业单位的制度创新，是社会主义市场经济发展的迫切要求。社会主义市场经济体制的本质特点是在市场经济的基础上实行公平竞争，在市场中求生存，在竞争中求发展。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，在计划经济体制下建立和发展起来的事业单位管理体制和运行机制与社会主义市场经济体制还有许多不适应的地方，政事职责不分，缺乏竞争机制和发展约束机制等，严重降低了事业单位的活力和效益，严重影响了各项事业的发展，也不利于政府职能的转变，甚至阻碍和抑制了市场经济的发育和完善。通过事业单位的制度改革和创新，提高事业单位的实力和效益，推动市场经济的健康发展，是建立社会主义市场经济体制的一项紧迫任务。

二、推进事业单位制度创新，是促进技术创新，加快我国技术进步的重要保证。事业单位是科技人才和科技成果高度集中的地方，是科技第一生产力的代表。在传统的管理体制下，一方面，事业单位绝大多数科技人员的积极性没有得到很好的发挥，不愿和无法走向社会经济建设的主战场，造成大量的科技人才的浪费；另一方面，我国的科技与经济存在着严重的脱节，事业单位的大量科研力量游离于企业和市场之外，科学技术转化为现实生产力的能力低，造成科技资源的大量浪费。这说明，传统的事业单位管理体制和运行机制，已严重阻碍了我国的技术进步和创新。因此，要加快我国的技术进步和创新的步伐，就必须进行事业单位的制度创新，充分发挥事业单位作为科技进步和科技创新的主力军作用，为技术进步和技术创新提供强有力的制度保证和内在动力。

三、推进事业单位的制度创新，是应对加入世贸组织的客观要求。我国加入世贸组织，融入国际经济大循环，不仅使事业单位的制度创新变得更加紧迫，而且为事业单位的制度创新提供了充足的动力和契机。国家对事业单位的管理，也要按照世贸组织的规则进行，要实现管理内容和管理方法的转变，即由局部管理向全面管理转变，由行政审批向注册登记管理转变。加入世贸组织后，国家逐步对外开放社会服务领域，外资的介入也会越来越多，社会事业领域将呈现举办主体多元化、社会化的格局。政府部门要从直接举办各类社会事业单位转向加强管理，实现由“办”到“管”的职能转变；而事业单位也要适应服务社会化的需要，走出封闭、内向的服务领域，跨部门、跨地域、跨行业地为社会提供各种服务，建立全新的服务制度和运行机制，更好地服务社会，占有市场经济一定份额。因此，事业单位的制度创新，是我国应对加入世贸组织的客观要求。

四、推进事业单位的制度创新，是给事业单位创造良好的发展环境，使各项事业更快更健康发展的重要措施。对长期禁锢和阻碍事业单位发展的传统制度和模式进行改革和创新，按照政事分开，事企分开的原则，推进事业单位社会化和市场化的方向，规范政府对事业单位的管理行为，取消对事业单位的不必要的干预，落实事业单位的用人、决策和经营等自主权，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律的管理体制、运行机制和自我约束机制，才能使事业单位在宽松、平等的环境中健康、协调地发展。

五、推进事业单位的制度创新，是激发事业单位人才创造力的重要途径。科技进步和创新是增强国家综合国力的决定因素。而科技进步和创新的关键在于培养人才，充分发挥人才的作用。事业单位是各类人才最集中的地方，推进事业单位的制度创新，建立和完善用人制度的聘用制，竞争激励机制以及在知识产权和智力劳动成果的保护、分配奖励、科技成果产业化的收益分配制度，必将为事业单位人才的成长和充分发挥作用创造良好的环境，带动我国的科技进步和创新。

综上所述，事业单位的制度创新，是一项具有重大意义的活动。要建立和完善社会主义市场经济体制，全面贯彻落实“三个代表”的重要思想，进一步解放和发展社会生产力，促进我国经济建设和社会的全面进步，必须推进事业单位的制度创新。因此，研究和推进事业单位的制度创新，是当前十分必要和紧迫的一项重要任务。

第三节 事业单位宏观管理的制度创新

事业单位宏观管理是指国家对全社会事业单位的规划、协调、指导和监督的一系列管理活动。事业单位宏观管理的制度创新是指对传统的事业单位宏观管理体制和管理方式进行全面的革新和扬弃，研究、探索建立适应社会主义市场经济的，符合事业单位全面发展规律的事业单位宏观管理的全新制度的创造性活动。事业单位宏观管理的制度创新，是营造事业单位生存和发展的良好外部环境的重要措施，也是促进事业单位改变运行机制，转换经营机制的重要前提条件。因此，必须认真研究，重点突破。事业单位宏观管理的制度创新，主要是管理体制、管理模式、利益调整等方面的制度创新。

一、事业单位宏观管理体制的制度创新

事业单位宏观管理体制的制度创新，主要是按照政事分开、事企分开的原则和市场化、社会化发展方向，确立科学化的总体布局、总量控制和分类管理，促进事业单位与社会经济的协调发展。

事业单位的总体布局、总量控制和分类管理的宏观管理制度是指国家或某一地区，根据社会经济的发展需要和财力水平，通过制定政策、立法以及运用行政手段，对事业单位的分布、类型、规模进行合理调整、控制和管理的一系列管理办法和规定，并形成制度化固定下来。目的是打破国家包办各项事业的单一局面，允许发展多种所有制类型的事业单位。对国有事业单位的管理，要改变统包统管的办法，变养人为养事业，撤除“铁交椅”，砸破“大锅饭”，打破地区所有、部门所有；对重复设置，布局分散，资源不足的事业单位，要进行撤并；对社会经济发展需要而又相对薄弱的事业领域，要采取鼓励和扶持的办法，加快发展，优化布局。同时，对不同功能，不同性质的事业单位，采取不同的管理办法。对准行政类，如行政执法队伍等事业单位，要严格控制和规范管理；对社会公益类事业单位，政府要按照社会发展规划和财政能力，加强协调管理，合理发展，最大限度地满足社会经济和文化发展的需要；对经营性、营利性事业单位，政府采取放宽的政策，主要是把好市场“准入”关，保证公平竞争，由市场来调节。通过对事业单位布局的总体规划、总量调控和分类管理，从而实现事业单位布局合理、总