区民政局关于民政行政执法中突出问题的调研报告

    随着社会转型和依法治国理念的推进，为更好地践行“以民为本、为民解困”的民政宗旨，如何进一步加强法治民政建设、规范民政执法权限和执法程序，成为基政民政行政执法中的新课题。在机构改革后，xx区民政工作职能不断拓展，社会组织管理、地名管理、殡葬管理、养老服务指导等社会行政事务均纳入行政执法范畴，民政依法行政也面临新的挑战。2020年该区在全市率先开展地名管理行政执法，开出全市首张地名违法罚单，填补全市民政地名管理领域没有行政处罚案件的空白。

一、民政行政执法中存在的突出问题

（一）执法力量薄弱。各级民政部门普遍存在机关职能科室集多项行政管理职能于一身，多数民政部门尚未设有政策法规或行政执法处室，在新一轮机构改革中基层民政部门基本没有单独设立行政执法科室。以xx区民政局为例，编制内人员共49名，仅9名人员拥有执法证具有执法资格，而涉及民政行政执法事项大小共计120项。9名执法检查人员中有四分之三以上在财务、基政、救助等不同非执法业务科室岗位担任着主职工作，平时根本无暇顾及日常执法监管工作。民政执法业务科室如社会组织管理科、地名服务中心等若有执法检查工作时，需要执法检查人员抽出时间配合执法检查工作，且根据执法相关文件要求，必须有2名以上执法人员在场，无形中加大了民政执法人员的调配难度，给执法工作带来困难。而司法局对部门人员考取执法证有项条件要求则是考证人员需要公务员编制，但xx区民政公务员及参照公务员管理的编制数量紧张，且部分已考取人员又面临退休，故而导致民政执法队伍建设难以壮大。

（二）执法业务不精。民政执法人员所在科室不涉及执法内容，平时在做好本职工作之外根本没有精力再对执法工作进行研究，执法操作也往往由相关有执法业务科室负责人办理，但因没有执法证且对执法程序不太熟悉，导致业务科室在处理执法案件过程中容易力不从心，据不完全统计，近几年省、市、区行政执法系统及民政系统举办有关民政行政执法培训次数仅为1次，民政执法人员学习执法知识机会甚少。民政业务涉及面多，政策涵盖广，信息量大，执法业务科室所涉及的执法事项各不相同，在考虑执法力量不足的情况下借助其他部门开展跨机构联合执法，但因双方部门执法人员都对业务工作不熟悉，无法准确查实被检查对象存在的问题和发现可能违规的情况，往往只是“人走到位”，联合执法检查工作流于形式。如xx区民政局在与教育局开展对民办非企业单位的培训机构进行联合执法过程中，教育局重点检查的是学校办学质量，而民政则重点检查民非企业单位年度登记、备案事项是否依法办理，有无涉及违规经营活动，但因双方执法人员可能对相应处室业务都不清楚，检查问题时依旧是自顾自暇，并没有起到真正联合的作用。 

（三）执法依据模糊。民政行政执法所依据的法律、法规规章和规范性文件多达80多部，在2019年底，浙江省民政厅曾下发《关于印发民政行政执法“三项制度”等制度和民政行政处罚裁量基准的通知》，对民政行政执法过程、程序及处罚裁量等提供了参照依据，但是基层在实际工作中发现，部分执法依据未明确点明，执法刚性不强，基层难以界定无法较好执行，如在社会团体开展违法活动量裁中，多处以“造成不良后果的”来裁定违法情节，基层自身难以判断，也无法向被执法组织准确表明违法界限。

（四）执法环境艰难。由于执法依据偏软，民政行政执法人员又没有统一着装，外在形象也无任何标志，执法过程缺乏权威性和易识别性。如xx区民政局开展处置农村私建坟墓工作时，执法人员单靠口头说明和出示执法证件表明身份，但群众往往不会买账，甚至出现抵触情绪，阻挠正常执法，最后只能借助政府力量来达到执法效果。此外，由于有些执法对象涉及同级部门，严格执法容易得罪人，故而难以将执法处罚落实到位，如在xx区登记成立的部分社会团体是各部门依据上级考核要求而成立的，而各部门作为业务主管部门常常当“甩手掌柜”，只负责社团成立不注重后续维护指导，民政若直接采取执法手段，又将影响部门考核任务，故而通常建议注销或是整改，部门又表示要继续保留社团，但很少有及时整改到位的。

二、对推进民政行政执法的建议

（一）进一步改进机构职能设置。民政上级部门应实行或成立民政专职执法机构，便于执法政策宣导，各基层民政部门设立专职执法大队（处室），配备专职执法人员从事民政各项行政处罚业务，做到专人专职，精准高效办公。

（二）进一步提高民政法治意识。积极采取多形式、多维度的执法培训，借助“浙政钉”线上会议、电视电话会议等新媒体手段开展执法培训，引用生动具体的执法案例剖析执法流程及相关文书要求，不断强化民政系统执法人员的法治意识，确保做大知法用法；同时从上而下的加强民政政策宣传及群众普法工作，强化民政行政处罚的震慑力。

（三）进一步完善民政执法依据。在现有法律、法规等规章制度的基础上，修改完善相关条例内容，增加细化执法依据，对可能出现的违法情形做好界定归纳，便于基层执法有法可依。

三、对民政行政处罚事项纳入综合行政执法的意见建议建议将民政行政处罚事项纳入综合行政执法中，专设民政执法科室，组建一支专业专职的民政行政执法队伍。因为在综合行政执法系统里，执法工作流程相仿，专职执法人员均从事执法检查工作，能有效、定期开展人员执法培训，便于内部执法交流，加深执法人员对执法流程、程序等的熟练掌握，此外相关执法工作都能相互配合开展，如打击非法社会组织工作就能在日常巡查监督中共同完成，有利推动民政行政处罚走上常态化轨道。