县域义务教育均衡发展的现状及对策研究　　

党的十八大报告明确指出：“教育是中华民族振兴和社会进步的基石，要均衡发展九年义务教育，大力促进教育公平，合理配置教育资源……”党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将全面深化教育领域综合改革摆在重要位置，其中特别强调要“大力促进教育公平，逐步缩小区域、城乡、校际差距，统筹城乡义务教育资源均衡配置。”可以说，促进教育公平和义务教育均衡发展已经成了党和国家关注的一个大问题。由于我国农村义务教育实行的是在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制，因此在当前形势下立足县域教育发展，探析教育均衡公平发展问题，研究应对策略就具有十分重要的现实意义。为此，笔者以我县为样本，就义务教育均衡发展问题做了一些探索和研究，从中得到很多有益启示。　　

一、我县义务教育均衡发展的现状　　

（一）办学规模　　

1.小学阶段。全县现有小学281所，其中公办小学276所、民办小学9所，达到了每个行政村平均有1所小学；在校学生73165人，其中公办小学65342人、民办小学7823人；教学班1524个，其中公办小学1388个、民办小学136个；全县小学平均班额46.2人，其中公办小学平均班额47.1人、民办小学平均班额为57.5人。一至六年级学生分别为17258人、13139人、11271人、9473人、8349人、7420人；教学班分别为361班、329班、275班、198班、152班、132班；平均班额分别为47.8人、39.9人、41人、47.8人、54.9人、56.2人。就公办小学中城区学校与农村学校比较，城区小学有14所237个教学班19411学生，平均班额81.9人；农村小学有262所1151个教学班45931学生，平均班额39.9人。　　

2.初中阶段。全县现有初中23所，其中公办19所、民办4所，保证每个乡镇政府所在地至少有1所寄宿制初中；在校学生21057人，其中公办18053人、民办3004人；教学班354个，其中公办305个、民办49个；全县初中平均班额57.7人，其中公办初中平均班额为56.7人、民办初中平均班额为64.5人。七至九年级学生分别为7303人、7056人、6233人；教学班分别为131班、121班、102班；平均班额分别为55.7人、58.3人、59.4人。就公办学校中城区初中与农村初中比较，城区初中有4所104个教学班7503学生，平均班额72.1人；农村初中有15所201个教学班10550学生，平均班额52.5人。　　

（二）办学条件　　

1.硬件建设方面。城区小学占地面积184523 m2，生均12.2 m2；教学及辅助用房面积34820 m2，生均2.3 m2；生活用房面积5412 m2，生均0.36 m2。城区初中占地面积117550 m2，生均16.2 m2；教学及辅助用房面积22382 m2，生均3.1 m2；生活用房面积24510 m2，生均3.4 m2。农村小学占地面积1869778 m2，生均28.4 m2；教学及辅助用房面积202275 m2，生均3.0 m2；生活用房面积90582 m2，生均1.4 m2。农村初中占地面积630742 m2，生均22.5 m2；教学及辅助用房面积53711 m2，生均1.9 m2；生活用房面积74971 m2，生均2.7 m2。　　

   2.内部条件装备。实验室建设方面，初中阶段共有物理实验室19座、化学及生物实验室19座、理化生仪器室38座，均只能达到农村中学Ⅱ类标准。小学阶段达到Ⅰ类标准的有2所，Ⅱ类标准的有19所，Ⅲ类标准的有130所。图书配备方面，初中阶段生均图书只有15册，小学阶段生均图书只有8册。信息技术教育装备方面，2005年以来，我县通过南阳市教育城域网、农村中小学现代远程教育项目工程和县政府招标采购共装备了24所学校的校园网络，其中初级中学15所、小学9所。多媒体教学设备59套，其中初级中学49套、小学10套。计算机教室59个，计算机2688台。其他装备方面，2007年以来，我县通过上级项目工程和县政府招标采购共装备了学生用床2094张、课桌凳42516(人)套、磁性黑板6870 m2（1822块）、教师讲课桌2347张、图书88291册、图书仪器柜315台、校园广播系统7套、小学仪器7套、小学体育器材118套等，音乐、美术器材基本上没有配备。　　

（三）师资队伍　　

全县义务教育阶段现有教师5525人，其中，小学教师3757人（公办小学3431人、民办小学326人）、初中教师1768人（公办初中1653人、民办初中115人）。公办小学师生比为1:17.8，公办初中师生比为1:10.7。　　

二、我县义务教育均衡发展存在的主要问题　　

（一）城乡教育发展不平衡，农村小学布局调整不到位　　

从办学规模方面看，城区学校办学规模大、班额大。城区初中、小学在校生26914人，占全县中小学在校生总数的29.7%。城区中小学校特别是小学大班额问题十分突出，平均班额为78.9人，其中初中72.1人、小学81.9人；初中最大班额84人、小学最大班额111人。中心城区8所小学平均班额为88.63人，所有班额均属超大班额，其中90人以上班额144个、100人以上班额25个。班额过大不利于教育教学工作的开展，不利于学生身心健康成长。而农村学校特别是小学办学规模较小、班额较小，50人以下的学校62所、50-100人的学校63所，占总数的44.5%；10人以下的班级53个、11—20人的班级178个、21—30人的班级202个，占总数的32.1%。农村小学由于学生少，不能形成规模，致使教育资源不能充分利用；由于班额小、班数多，教师按师生比计算严重超编，按班数计算而又缺编，造成了教师资源的极大浪费和部分课程无法开设的尴尬局面。　　

从学校建设方面看，近年来，城区中小学校校建投入近亿元，校容校貌、内部设施等方面有了较大的提升。农村学校校建项目少、投入资金少，少部分学校只是小修小补，保安全、不出事；大部分学校多年来基本没有校建投入，部分学校房顶漏雨、门窗破损、围墙倒塌。　　

（二）教育投入不足，办学条件较差　　

1.教育投入不足。以2011年为例，全县国内生产总值为195亿元，地方财政经常性收入为5.639亿元，财政支出为15.286亿元，教育经费总支出为5.25亿元，其中教育事业费拨款3.93亿元（小学教育事业费拨款1.61亿元，初中教育事业费拨款1.04亿元）。《中华人民共和国教育法》规定：“各级人民政府的教育支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数的平均教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长” 。2011年我县教育经费投入“三个增长”和“两个比例”的要求没有得到完全落实。在“三个增长”要求中，虽然教师工资和生均教育经费、生均公用经费实现了逐步增长，但预算内教育经费的增长（24.45%）没有超过财政经常性收入的增长（31.64%）；在“两个比例”要求中，国家财政性教育经费支出占gdp的比例没有达到国家规定的4%的要求。就全市情况而言，2011年，全市财政性教育经费占国内生产总值的比例平均为3.54%，邓州市为2.90%，内乡县为4.13%，方城县为4.97%，而我县仅为2.50%。可以看出，我县与全市的平均水平有一定的距离，与不少兄弟县市有较大的差距。　　

2.办学条件较差。一是依据中小学校建设标准规定的每校6班，每班40人的建设标准，生均占地面积约为22 m2，生均教学及辅助用房建筑面积约为3.7 m2，生均生活用房约为1.2 m2。城区小学生均分别相差约为9.8 m2、1.4 m2、0.84 m2；农村小学生均教学及辅助用房建筑面积相差约为0.7 m2，学校占地面积及生活用房面积富余。二是依据中小学校建设标准规定的每校24班，每班50人的建设标准，生均占地面积约为26 m2，生均教学及辅助用房建筑面积约为3.5 m2，生均生活用房约为5.2 m2。城区初中生均分别相差约为9.8 m2、0.4 m2、1.8 m2；农村初中生均分别相差约为3.5 m2、1.6 m2、2.5 m2。　　

3.学校建设与县城建设不同步。随着我县宜居中等城市建设步伐的加快，城区总面积近15年扩大一倍多。大量的农村人口纷纷涌入城区定居、务工、经商，城区人口总量已接近20万人。但是，城区中小学仍是上世纪八、九十年代的规模，学校数量上基本没有增加，（2009年把城关二初中改办为汉风小学，小学增加了1所，初中减少1所），而招生人数却翻了一番多。总体而言，城区中小学学位不能适应城区人口增加的需要，导致班额逐年增大。以东关小学为例，1995年该校有13个教学班，在校学生近1000人；2013年该校有23个教学班，在校学生2030人。《河南省人民政府关于进一步推进中小学布局调整工作的意见》明确提出，“城镇中小学布局原则上每1万人区域内建1所24班规模的小学，每2万人区域内建1所36班规模的初中”。根据这一规定，我县城区需建20所24班规模的小学，10所36班规模的初中。就目前情况而言，城区学校数量上差距很大。　　

4.寄宿制小学建设滞后。目前，全县农村寄宿制小学38所，占公办小学总数的14.4%；寄宿学生8238人，占农村小学在校学生总数的18.9%；寄宿学生一般为3-6年级或4-6年级学生。全县绝大多数寄宿制小学是由教育资源整合时撤并的高中、初中改建而成，只能初步满足学生低层次的寄宿需求。部分农村中心小学由于没有宿舍楼、食堂、餐厅等配套设施，不能够满足学生食宿在校的需求，导致办学规模上不来，不能够形成真正的中心，也影响了辖区内学校布局调整工作的推进。在学生食堂方面，只有19所学校有食堂，总面积8819 m2，生均1.07 m2，与国家规定的不低于1.5 m2的标准相比差0.43 m2；另外19所小学用1间或2间房子支起一口大锅作为食堂。在学校餐厅方面，只有15所小学有餐厅（餐棚），总面积6000 m2，生均0.72 m2。绝大多数学校餐厅无餐桌椅，学生只能席地用餐。大部分学校由于没有餐厅，学生只能在走廊或教室用餐，一遇大雨天气，就餐非常困难。在学生住宿方面，全县寄宿制小学宿舍总面积14835 m2，生均1.8 m2，与国家规定的不低于3.0 m2的标准相比差1.2 m2。大部分学校不能保证学生1人1床，如溧河铺镇王西河小学是2人1床；施庵镇第一中心小学等部分学校是3人2床；上港乡赵岗小学用旧桌子拼凑在一起铺上垫子搞成通铺作为学生用床，床高难上，而且2间小房子住40多个学生。前高庙乡河北小学用简易餐棚作为学生宿舍，几十个人挤在一起。另外，中心城区没有寄宿制小学，导致托教泛滥，扰乱了正常的办学秩序。　　

（三）配套建设不到位，影响了中小学校的健康发展　　

    我县中小学实验室装备将近20年，设备陈旧、落后，破烂不堪，已经不能开展正常的演示实验和分组实验，急需更新。按照《河南省教育技术装备配备标准》，中学需装备达到农村中学Ⅰ类标准的实验室95座。中小学图书缺口较大，按照河南省教育技术装备配备标准和南阳市教育局装备中心的核准标准：初中生均图书应配备25册、小学生均图书应配备20册，目前初中生均图书缺口10册、小学生均图书缺口12册。据统计，我县学生用床、课桌凳及餐桌椅严重不足，学生用床缺口7352张，课桌凳缺口15140套，餐桌椅需配备2780套。信息技术教育装备较少，教育信息化进展缓慢。按照《河南省教育技术装备配备标准》，初中学校和城区小学全部班级装备上多媒体设备，乡镇中心小学三年级以上全部班级装备上多媒体设备，其他小学多媒体设备进学校。我县的差距很大。就中心城区学校而言，学生活动场地严重不足。新航中学、北关小学、汉风小学、团结小学、东关小学等5所学校没有操场，影响了正常教学工作的开展和学生身心健康发展。由于大部分学校学生多、活动空间狭小，课间操只能分批次、分时段进行，学生家长和广大群众对此意见很大，近年来，县人大代表建议和政协委员提案多人次反复提及这个问题，但一直没有得到解决。　　

（四）师资队伍数量不足、整体素质不高　　

1.小学阶段数量不足。2001年以来，全县教育系统补进人员874人，年均补进教师73人，其中2001—2005年5年间补进教师44人，年均补进教师9人；2006—2012年7年间补进教师830人，年均补进教师118人。2001年以来，全县退休、调出、考研、在职病故等自然减员1651人，年均减员150人。12年间，全县教职工总数净减777人，教职工增减严重失衡。从各学段师资数量上看，高中阶段缺额不大，初中阶段略有富余，小学阶段和幼儿教育阶段缺额较大。为保证正常开课，部分乡镇招聘了临时代课教师，问题比较突出的是城区小学。尽管2012年从农村学校选调教师133人，但城区小学师资仍非常紧张，共聘用临时代课教师156人，代课教师数量占城区教职工总数的17.5%。　　

2.中小学教师整体素质不高。上世纪90年代，我县通过小龄招教、大龄转正、进修培训等形式，把1839名计划内民办教师转为公办教师。这些教师绝大部分集中在小学阶段。除前些年退休的教师外，全县小学教师中还有1200多人是转正的民办教师，占小学教师总数的35%。由于主干学科教师缺乏，为应付高中平稳“渡峰”，1999、2001、2002年3年间，我县从初中选拔骨干教师65人到高中任教。这样做出现了两个比较突出的问题：一方面，骨干教师选走后，初中的教学质量受到了极大的影响；另一方面，这部分拔高使用的教师中只有少数人能够适应高中的教育教学工作，而大部分没有从事一线教学工作，被用于负责寝室管理、后勤管理、实验室管理等，造成了初中优质教师资源的极大浪费。　　

3.各学段年龄结构不合理。出现了“哥哥姐姐教高中、叔叔阿姨教初中、爷爷奶奶教小学”的不良局面。全县高中阶段40岁以下的教师占总数的60.5%；初中阶段31—45岁的教师占总数的64.2%；小学阶段46岁以上的教师占总数的36%。　　

4.学科结构性矛盾突出。中小学体育、音乐、美术专业教师短缺，90%以上是兼职，无法开齐、开好课程。国家新增的小学英语、信息技术等课程，也一直没有配备足够的学科教师，导致部分乡镇、部分学校开课不全。为缓解师资不足的问题，部分乡镇小学英语等学科教师实行“走教制”，一师多班、一师多校、一师多科，虽然普及了英语等课程，但课时量较少，教学质量没有保证。由于教师工作量较大，既无法真正尽职尽责，学校也无法考核评定教师的工作。如果小学3—6年级的英语、信息技术不配备足够数量的专任教师，将给初中这两门学科的教学带来大量的知识负积累，进而严重影响高中阶段的教学质量和高考成绩。　　

5.教师流失较大，骨干力量薄弱。近年来，由于多方面的原因，特别是受利益驱动和个人缺乏成就感等因素的影响，我县一直存在着乡村教师往城镇挤、县城教师往南阳、郑州以及东部沿海城市挤、公办教师向民办学校流动的不良现象。教师队伍中主干力量不稳定，教学骨干大量流失。据统计，2001年以来，全县骨干教师流失172人。这些外流教师大都教的是主干学科，具有本科学历和中级以上职称，甚至是特级教师，他们教学基本功扎实、教育经验丰富、教学成绩突出。这些教师的流失，对我县教育事业而言，是巨大的损失。　　

（五）民办学校数量少、所占份额低　　

我县现有民办中小学校12所，在校学生8591人，教职工441人。民办中小学校数量占全县中小学校总数的4.2%；民办中小学在校生数量占全县中小学在校生总数的9.8%；民办中小学教职工数量占全县中小学教职工总数的8.0%。《河南省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定》明确指出，到2010年民办学校在校生占整个在校生的比例达到15%左右，我县差距较大。　　

（六）教育发展环境不优　　

我县农村学校特别是小学资产被侵占现象比较严重。据调查，有31所中小学校的土地、校舍被村委会或村民占用，被占用土地4万m2，校舍8400m2，造成了国有资产的大量流失。全县大部分农村移动信号塔建在校园内或学校周边，学生及家长感到有很大的辐射，对学生造成了较大的心理压力。　　

三、加强县域义务教育均衡发展的对策及建议　　

结合上述我县县义务教育均衡发展的现状及存在的问题，当前及今后一个时期，县域义务教育工作要坚持“优先发展、均衡发展、规范发展、创新发展”的工作思路，进一步深化教育改革，加大教育投入，优化资源配置，提高队伍素质，强化内部管理，在更大空间、更深领域、更高层面上发展和壮大义务教育，努力促进县域内义务教育均衡发展。　　

（一）进一步调整中小学布局。要坚持“政府主导、分级负责、科学论证、统一规划、分步实施、逐步到位”的工作原则，以适当收拢农村中小学布点和加快推进城镇学校扩容建设为主线，以寄宿制中心小学和初中规范化建设为重点，拓宽投资渠道，加大投入力度，力争到“十二五”末基本建立与县域经济社会发展相适应的中小学布局体系。　　

（二）加大教育投入。要健全以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的体制。各级政府要优化财政支出结构，统筹各项收入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。按照教育法律法规规定，年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求，保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。不断提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，逐步达到4%的标准。县政府可从每年的土地出让金中拿出一定数量的资金用于义务教育学校特别是寄宿制小学建设。要集中财力办大事，把现有的资金集中起来使用，不面面俱到，不撒胡椒面，建一所成一所。　　

（三）加大项目争取力度。要积极向上争取建设项目和建设资金，紧紧抓住“农村薄弱学校改造工程”、“农村中小学食堂建设工程”、“学前教育推进工程”、“中小学校舍安全工程”等教育项目建设工程，多立项目，多争取资金，扩大我县中小学建设资金总量。要加快现有项目的推进步伐，加强相关部门之间的协调，对于教育建设项目要优先予以办理，或集中进行办理。办理过程中要减少环节，简化手续，减免费用，提高效率，加快项目运作进程。　　

（四）推进学校标准化建设。把义务教育学校特别是农村寄宿制小学作为标准化建设的重点，把资金、政策、公共教育资源向农村学校特别是寄宿制小学倾斜，采取危房改造、师资配备、设施配置、现代化教育技术装备等综合措施，逐步缩小城乡间、区域间的差距，实现城乡教育均衡协调发展。　　

（五）加强教师队伍建设。要完善教师补进的长效机制，增加专任教师数量，继续通过特岗计划、社会招录等方式，为中小学校招录教师。招录教师数量不低于教师自然减员人数，并逐步还清历史欠帐，基本解决中小学教师缺编问题，实现城乡教师数量上的基本均衡。在教师结构上，重点补进英语、信息技术、体育、音乐、美术等学科教师，实现教师学科结构上的基本均衡。要按照国家有关规定，为寄宿制小学核定生活辅导员、卫生（保健）室人员等编制，确保学校工作能够正常开展。要适当增加学前教育编制，为小学阶段腾出师资。招录教师时，对农村偏远学校和薄弱学校实行定点定位招聘，可适当降低3-5分录取。要加快中小学教师人事制度和分配制度改革步伐，建立约束机制和竞争激励机制。在专业技术职务评聘、绩效工资发放、表彰奖励等方面，向偏远学校教师倾斜、向农村薄弱学校教师倾斜、向成绩突出教师倾斜，真正让成绩突出、贡献较大的教师得到相应的荣誉和报酬，充分体现多劳多得、优劳优酬的分配工作原则。为稳定偏远学校教师队伍，可实施教师岗位补贴。要大力实施“教育名师工程”，通过专家引领、进修培训、经验交流、教研提高、教育实践等多种手段，培养和造就一批名师、名校长。　　

（六）大力发展民办教育。要坚持“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，加大合作办学和招商引资工作力度，广泛吸纳县内外资本投资我县教育事业。要落实民办学校用地、建设、税收、师资等方面的优惠政策。要科学规划、统筹协调，积极引导民间资本投资农村学校建设。在农村寄宿制小学建设方面，可适当降低民办学校投资总量的准入门槛，让更多的民间资本进入农村教育。要营造良好的外部环境，支持民办教育做大做强，提高民办教育的份额，以减轻政府教育投入的压力，增大教育资源总量，形成多元化的办学格局。　　

（七）优化教育发展环境。对侵占的学校资产逐一检查，收回被侵占的学校土地、校舍，减少学校损失，处理有关责任人；对闲置的学校土地、校舍等资产县政府拿出一个统一的处置办法，确保国有资产不再流失。要规范职能部门对中小学校的检查行为，建立检查请示、审批制度。