（一）意见的含义和特点

1.意见的含义

意见作为一种文体，首先出现于党的机关公文的主要文种之中。最新施行的《国家行政机关处理办法》(2001年开始施行)，首次将“意见”列入主要行政公文文种。

意见也是一种指导性的公文，虽然没有命令、决定那样的强制色彩，但它也是用来布置工作，要求下级机关贯彻执行的一种文体。《国家行政机关公文处理办法》对“意见”所下的定义是：

适用于对重要问题提出见解和处理方法。

中央办公厅制定的《中国共产党机关公文处理条例》对意见的功能给出如下定义：

用于对重要问题提出见解和处理办法。

事实上，在新的《国家行政机关公文处理办法》实施以前，行政机关也经常使用“意见”来传达有关指示、布置某些工作。例如2000年2月20日出版的当年第5号《中华人民共和国国务院公报》，就刊登了三篇意见。其中有两篇是作为通知的转发或发布对象出现的。建设部等六单位制定的《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，由国务院向全国各省市自治区及各部委作了转发。教育部制定的《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》，是教育部自己用通知的形式发布的。还有一篇是教育部的《关于进一步加强中小学教育技术装备工作的意见》，它是以独立公文的形式直接向各省、自治区、直辖市教委、教育厅发布的，发文字号是“教基〔1999〕11号”。

2.意见的特点

（1）指导性

意见虽然在文种的字面含义上没有指示、批复那样明显的指导色彩，似乎只是对某一工作提出些意见供参考，可实际上它也是指导性很强的一种文体。之所以不采用指示等指导色彩强的文种行文，主要有下列一些原因：

一是为体现党政分开的原则，党的机关在涉及政务时不宜采用指示等文种。二是有关部门虽然对下级同类部门有业务指导权，但并没有行政领导权，采用指示显然没有采用意见更合适。三是意见的内容业务性强、规划性强、组织性强，而这些内容采用较生硬的文种不如采用意见，这样较委婉的文种更合适。

尽管如此，意见对受文机关来说，仍然有较强的约束性，下级机关要遵照执行。

（2）针对性

意见有着较强的针对性。它总是根据现实的需要，针对某一重要的问题提出见解或处理意见，例如，我国在提倡开展素质教育以来，中小学的现有教育技术装备显得不能适应素质教育的需要，教育部就及时对加强这一工作提出了意见。党内的民主生活会质量有待提高，中组部就及时下发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》。这些意见对于解决目前存在的问题，都起了积极的作用。

（3）原则性

意见通常不是具体的工作安排，总是从宏观上提出见解和意见，要求受文单位结合具体情况，参照文件中提出的精神来办理。下级机关在落实意见精神时，比起执行指示有更大的灵活处理的余地。

（二）意见的分类

1.规划性意见

规划性意见是对某一时期的某一方面的工作提出的大体构想。它的特点是适用时期长，内