一、引言

　　近年来，随着我国民主与法制建设不断推进，各级公安机关不断加强行政案件办案程序的规范化建设，严格依法行使调查措施，保证了办案质量，取得了一定成效，但是，一些在办案过程中必须采取的调查措施，在法律依据与规范方面却存在着严重缺失，造成很多民警办案缩手缩脚、惧怕被诉（告），或者胆大妄为、恣意行事、越权违法，群众对此反映也比较强烈。

　　为解决上述问题，2003年4月2日由公安部部长办公会议通过了《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称“程序规定”），于2004年1月1日起施行。该规章对公安机关办理治安案件中经常使用的传唤、检查、鉴定、收缴等行政调查措施作了比较详细、较为切合实际的规定，经过一年多的实施，取得了很大的成效，但实践也反映出一些立法与执法上存在的问题。[1]

　　备受媒体、公众关注的《治安管理处罚法》（草案）于2004年10月22日提交第十届全国人大常委会第十二次会议首次审议（有关草案以下简称“一审草案稿”），于2005年6月27日提请十届全国人大常委会第十六次会议进行第二次审议（有关草案以下简称“二审草案稿”），并于2005年8月28日由十届全国人大常委会第十七次会议表决通过，于2006年3月1日起实施（正式通过的法律以下简称“正式稿”）。其中在处罚的程序，包括调查措施等方面大量地吸收了“程序规定”的内容，在法规范的调整效果上与“程序规定”有着相当的重叠。

　　上述法律与规章彼此之间构成了上下位阶的层次性法律架构，而且有着制度上的延续和变革关系，其中任何一个细微、乃至宏观的变化都为基层公安机关所特别关注。本文将追寻历史沿革的足迹，对有关调查措施的立法制度变迁作初步的梳理和批判性思考，以期发现实践上反馈的问题到底解决得怎样，并提出进一步完善的方向。

　　二、传唤与流动人口问题

　　传唤是通知违反治安管理的人到指定地点接受询问的措施。“程序规定”在传唤措施的规定上，与《治安管理处罚条例》有关规定相比，最大的进步与发展，就是规定了“公安机关讯问查证的时间不得超过十二小时，但对案情复杂，违法行为依照法律规定适用行政拘留处罚的，经公安机关办案部门以上负责人批准，讯问查证的时间可以延长至二十四小时”、“不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人”（第48条）。其意义是区分治安案件情形，限定传唤时间；非因调查实质性问题之需要，禁止长时间限制相对人的人身自由。

　　但是，基层派出所、尤其是那些在旅游风景区、流动人口比较多的派出所不断遇到一些棘手问题：外来流动人口因为琐事打架斗殴，受害人的伤势鉴定在传唤的时间内出不来。传唤时间到了以后，如果派出所不放人，属于程序违法；如果放人，违法嫌疑人就会跑掉，受害人因赔偿无着、愤懑难平而不断上访、上告。之所以会产生上述问题，主要是因为：

　　第一，改革开放之后，随着市场经济的发展，人口流动加剧，原来的户籍制度对人的控制能力大为下降，公安机关对流动人口的信息情况的掌控也变弱，违法嫌疑人一旦摆脱公安机关的控制，就很难再缉拿归案，或者调查成本极高。

　　第二，治安违法行为的社会危害程度明显低于刑事犯罪，没有必要规定过多的强制措施。在调查阶段对当事人采取的限制人身自由的调查措施，不应该比最后作出的行政处罚还要严厉。这种理念本身没有问题。但是，正是由于前一个原因，就造成了公安机关事实上后续强制手段的不足，有些涉及流动人口作案的案件不好办。

　　怎么处理呢？在与基层民警的交流中发现，实践中采取的应对方法主要有三种：

　　一是让违法嫌疑人在当地找保人或者交保证金。当然，这是没有法律依据的。但这样做主要是为了应付将来违法嫌疑人跑了，受害人的赔偿费用能够有着落。

　　二是如果从现有伤势判断，很可能已经构成轻伤或者轻微伤，而且初步证据也表明行为人构成治安违法，就先行做出治安处罚裁决。等鉴定结果出来之后，如果原处罚过轻的，追加处罚。这种处理可能会冒一定风险，因为事实并非完全清楚，处罚决定很可能会被法院撤销，公安机关就可能要承担相应的行政赔偿责任。另外也可能对行为人的处罚过于严厉。

　　三是先采取盘查措施，待48小时结束后，再转为传唤措施，尽可能长时间拘禁违法嫌疑人，等待鉴定结果。这种做法明显不妥，盘查和传唤均为行政调查措施，具有同样的实效，但适用的对象和条件却是不同的，所以，不能够交替混用。[2]

　　我承认上述情况的确不好处理，没有有效的合法方法。公安机关可以考虑的对策是，由于伤害鉴定还没有出来，可以将治安责任的追究放一边，先解决当事人之间的民事责任问题。可以考虑让违法嫌疑人先拿出一笔钱，垫付受害人的医疗费。在确定数额上，可以适当考虑以后的赔偿问题。但要注意，这不是用行政裁决的方式来解决，而是用调解的方式、商量的方式来解决。由于违法嫌疑人在传唤之中对其治安责任的大小还有所顾忌，所以，上述调解活动一般可以奏效。这种处理方法和实践中的做法相比，效果是一样的，但可能更加合法。假如解除传唤之后，违法嫌疑人逃逸，无法追究其治安违法责任，受害人因此有意见，公安机关只能向受害人的解释，这是目前法律上的一个漏洞，是一个“硬伤”，只能等立法来完善。

　　对上述实践问题，《治安管理处罚法》“一审草案稿”的回应就是进一步拉长限制人身自由的时间，最长时间延长到36小时。但是，这却遭到了强烈的批评，认为调查措施过于严厉。因此，在“二审草案稿”中走了一个反向，进一步缩短传唤时间，一般不超过八小时，最长不超过12小时。对后一修改的妥当性我表示疑问，在目前基层派出所警力资源普遍不足、人口流动频繁、治安案件频发的情况下，强行缩短传唤时间，恐怕不仅无助于提高结案率，反而可能会大量出现违法超期询问办案等问题。“正式稿”中，最长询问时间又回复到原来的不超过24小时，但是，把一般治安案件的询问时间缩短到8小时之内。这样的修改实际上非但没有解决上述实践上早已存在的问题，而且使得基层办理一般治安案件的难度加大。假如警力配置和工作机制不能有相应的调整，恐怕对基层办案无异于“雪上加霜”。当然，这只是根据以往的经验推导出的结论。上述改动实际效益究竟如何，还有待实践的进一步检验。

　　从基层派出所对传唤时间不够的反映中，实际上折射出一个很重要的问题，就是在现阶段立法中，对流动人口违法问题应当给予特别的关注，要规定一些切实有效的制度。