政府投资项目“代建制”管理模式探讨
一、政府投资项目“代建制”的涵义和实质
政府投资项目“代建制”，是一种新的政府投资项目管理模式。是指政府组织发改、监察、建设、财政等部门，根据有关法律法规制定项目“代建制”管理制度，按照管理制度规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的建设管理模式。

政府投资项目“代建制”，其实质是将政府投资项目交给专业项目管理公司建设，实行交钥匙工程，项目管理公司从中赚取相应的工程管理费用和合理利润。政府通过招标等方式选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和项目管理水平的目的。

二、目前采用的政府投资项目管理模式及存在的问题

长期以来，政府投资项目基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，即“财政投资，政府管理”的模式。具体程序是先由建设单位提出项目建议书及可行性研究报告，发改委审查立项（或建设部门提出建设计划），确定项目概算投资额和年度投资计划，然后会同财政部门编制基本建设支出预算报政府审定，人代会通过，最后由建设单位组织基建班子实施建设。

现行的项目管理模式在以往的政府投资项目管理中，尤其是在计划经济占主导地位的经济体制下发挥了积极的作用。但是，随着经济体制改革的不断深化，公共财政框架的逐步建立，传统管理模式存在的弊端也逐步显露出来，主要表现在：

一是缺乏强有力的投资风险约束机制。政府投资项目主要是由政府运用财政资金以拨款方式建设的，建设单位基本上是无偿使用资金而享有投资成果。这类投资项目（尤其是城市基础设施建设等非经营性项目）的投资主体是政府，但在整个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构从法律上代表政府来履行管理和监督职责，而是临时组建“指挥部”或“筹建办”一类的非法人机构负责建设，项目完成“班子”散伙。由于项目单位不承担筹措和运作资金的责任，以致不少单位资金节约意识淡薄，敞开口子花钱，使项目投资难以得到有效控制，给政府投资项目的总盘子平衡和计划安排带来很大难度。

二是项目超概算现象非常突出。由于项目建设单位只管花钱不管偿债，且大部分项目的“使用单位”同时又是“建设单位”，因此在项目建设过程中，“建设单位”往往只从本部门的利益出发，擅自扩大建设规