基于民生服务领域的事业机构编制标准化核定体系初探

摘要：民生领域作为群众感知、获取社会发展红利的直接窗口，是事关党和国家发展的重要领域。该领域主要由承担公益服务职能的事业单位组成，本文通过对xx区民生服务领域方面，尤其是教育、医疗卫生和窗口服务等单位机构编制管理现状进行分析，总结已有经验、分析存在不足。并分别对教育、医疗卫生领域在进一步优化现有核编标准方面提出了意见建议。针对尚无核编标准的窗口服务单位，坚持以工作量为核心，统筹考虑工作舒适性、强度、多人协作及职责任务调整等多方面因素，初步建立了核编模型，在核编标准化、科学化方面进行了有益探索。

关键词：民生服务 事业机构 标准化 核编体系

二十大报告强调要“优化机构编制资源配置”，十九大报告在关于深化机构和行政体制改革方面也指出要“统筹使用各类编制资源”，这都是中央对新形势下机构编制管理工作的重要性指引。不过，在地方编制统筹管理的实践中，明显存在由于科学核编标准缺失而导致的机构编制部门严控编制与部门单位用编需求激增的实际矛盾。目前除了学校、医疗卫生机构、疾控等教育卫生事业单位有编制核定依据外，其余事业单位均未建立有效的核编标准。同时，原有的学校、社区卫生服务中心、乡镇卫生院等的核编标准制定时间较早，不能很好满足新形势下教育卫生事业发展的要求。核编标准的不明确，很大程度上制约了事业单位的规范运作和管理水平，影响了事业单位公益服务职责的有效履行。

为精准测算事业单位的编制需求，尤其是涉及到由于教育资源、医疗资源的科学化、规范化、均等化等带来的编制配置缺口，以及直接关系民生实事的医保社保、不动产登记等服务窗口的有效保障。xx区通过长期工作实践，不断探索建立民生服务领域科学、规范、合理的编制核定标准体系，持续优化事业编制资源配置，为事业单位职能履行提供更加精细、科学、合理的工作保障，推动机构编制资源质效的最大化，更好保障民生服务事业发展。

一、xx区对民生服务领域的机构编制管理现状

xx区一直以来重视民生服务领域的机构编制保障，该区目前共为学校、医院、社保医保、不动产登记等机构保障事业编制9764名，占该区事业编制总量的71.79%。另外医疗机构还核定有4900余名报备员额编制，从广义的统计口径看，民生服务领域可使用编制为14600余名，占该区服务人口的1.87%（根据七普统计数据，该区常住人口为78.59万人）。

（一）机构编制管理的相关原则。一是坚持精简效能原则。在满足基本工作需要的前提下，对相关领域的事业单位机构编制尽量压缩，降低运行成本。同时，通过完善事业单位机构设置，优化人员结构，不断提高编制资源利用效率。二是与经济社会发展相适应原则。根据该区经济社会发展的趋势，及时将可能影响机构编制配置需求的各种情形纳入核编的考虑因素，确保机构编制能有效适应经济社会发展的需要，科学合理地配置各种编制资源。三是总量控制原则。统筹考虑教育、卫生等领域机构编制的配置需要，结合其具体服务的乡镇（街道）地区经济社会发展水平、人口自然条件等因素因地制宜，合理确定教育、卫生单位的事业编制总量，既满足基本需要，又保持适度规模。四是动态调整原则。按照经济和社会发展实际以及推动基本公共服务均等化的需要，及时对民生领域事业单位机构编制总量进行调整，有增有减，使机构编制总体规模在一个相对稳定的时段内处于合理的运行状态。

（二）对民生领域编制管理的既有经验

机构编制管理是一项承继性十分明显的工作，一直以来对于缺乏核编标准领域的编制配置都是采取横向、纵向对比，同类地区类比的形式来大致匡算。具体来说，该区在对于民生领域编制管理过程中主要抓好三个关键，“结构优化”、“存量盘活”及“资源整合”。

1.教育领域。其一，该区贯彻“县管校聘”相关文件要求，学校编制在总量内由教育部门根据教学网点的布置、学校发展的需要自行调整，调整后报区委编办备案即可，调整时间间隔不少于一个教学年。其二，制定出台《关于加强全区公办学校编制规范化管理的意见》，进一步明确学校编制配置的原则意见，强调通过编制结构优化、统筹管理实现学校内部挖潜，促进教育服务能力的提升，不断适应公办学校办学发展需要。其三，通过数学模型精细化管理，考虑到学校编制受生源、学科变化影响较大，同时往往存在阶段性教师扎堆退休带来的梯队建设问题，通过创建学校用编总量、中小学年度用编、幼儿园年度用编三个模型，科学测算、动态调整，提升编制控制约束力。

2.医疗卫生领域。其一，实行总量管理。根据医共体建设实际，允许卫生健康部门在乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的核定编制总量内根据各乡镇（街道）的发展需要横向进行调剂，确保编制配置与属地医疗卫生服务需求相匹配。其二，出台《关于加强全区公办医疗机构编制规范化管理的意见》，明确医疗卫生单位编制调整的具体情形、时间要求等，进一步强化编制管理的规范性。其三，推进编制往一线倾斜。明确区疾控中心总编制数的30%及乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的编制总量在配置时应统筹考虑一线防疫、村（社区）卫生室建设需要，不断推进力量下沉。

3.其他民生领域。主要是在编制总量控制原则下实现编制存量的用好盘活，强调“瘦身”与“健身”、“强身”相结合，进一步发挥机构编制的“乘数”效应。积极推进事业单位分类管理，对于职能弱化类事业单位的编制进行锁定和定期收回，不断提升编制流转效率。建立编制资源周转池，推动编制资源持续周转供给，实现编制资源集约节约的绿色配置。

二、民生服务领域事业编制管理存在的问题及原因分析

随着政府职能转变的不断深化，民生服务领域作为直接面向群众生活“最后一公里”的基础保障性服务受到越来越多的重视，这一领域涉及的事业单位数量众多、情况复杂，工作涉及面比较广，实际工作中相关事业机构人员编制的优化管控面临诸多问题。虽然机构编制部门积极探索和研究相关应对方案，并且收获了一些经验和方法，医疗卫生服务机构还引入了报备员额，但从机构编制工作总体上看，制度层面仍不健全，方式途径依据单一，依然没有真正建立起科学规范的优化管控机制，仍然面临困境和问题。

（一）编制总量控制，调剂存在较大困难。目前，事业单位人员编制总量都是以2012年底机构编制统计数为基数，但这个总量因许多客观原因，并不是完