近年来持续上升的“信访洪峰”以及由此引发的信访法律地位之争，引起社会各界的极大关注。对此，本文试从中国信访制度的形成、发展、功能及作用、信访制度与国家法治化进程的冲突等进行分析和比较，以期中国的信访能尽快走出制度的困境。
一、中国的信访和信访制度

1、基本概述

信访是指社会成员利用写信或走访等方式，向社会管理者表达意愿、寻求帮助的一种活动。改革开放以来，中国的社会处在经济的迅速发展和社会体制的转轨过程中，市场经济对人们统观念巨大的冲击，社会利益格局的不断调整，使各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。

中国目前的信访活动大致可以分为参与类信访；求决类信访；诉讼类信访三种类型。参与类的信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放后中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了更多的权利意识及言论自由分不开。求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水、电、煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾都会找政府信访，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时，动拆迁方面的求决信访就会大幅度上升，从一定程度上反映了政府某些政策的失当及相关职能部门的懈怠。国有企业转制过程中，大量的协保、下岗及失业信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度，以及社会保障机制的建立与完善。诉讼类信访是目前中国最为叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇有中国特色的是一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人也开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正执法，这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味：他（她）们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的法码；也有信访人直言不讳的要求领导为其案件批示，或采用拦领导座车、打听领导家住址上门送信以及以爆炸、跳楼、服药自尽等手段相要挟，以期引起领导人对其申诉案件的注意和重视。

中国的信访制度是关于信访活动行为规则的总称。所谓制度是指一系列的涉及社会、政治及经济行为的规则。当代“新制度主义”学者将制度的基本内涵分为二个层次：其一，制度是指影响和约束人们行为的规范、规则、惯例的集合体，而不仅仅是旧制度主义所指的一套正式的结构；其二，制度还包含着组织就是一套规则链和共同规范的思想，也就是说，组织是至关重要的规则建构的载体。[1]中国的信访机构最初是作为党政机关的秘书部门协助领导同志做好工作而设立的，自1978年第二次全国信访工作会议以后，随着国家经济建设和各项改革事业的不断推进，信访的制度建设有了很大的发展，但就信访机构的权限而言，信访工作仍是属于咨询、协调为主的党政机关秘书性质，因此，信访制度的框架始终没有脱离党政等机关而独立存在，其工作流程也基本上是以转处、督办、协调和反馈等方式构成。

从1995年10月28日颁布的国务院《信访条例》的规定来看，各级国家机关必须设立信访机构，受理与其职权相对应的信访事项。信访人可以对各级国家机关的工作及其工作人员提出批评、建议和意见，也可以举报、揭发国家机关工作人员的失职违法行为，还可以就自己的合法权益受到侵害提出控告。各级国家机关受理其职权范围内的信访事项并按规定的程序处理，同时必须在一定时间内给予信访人回复。信访人对信访机构的处理不服的，可以申请上一级信访部门复议等等。但是，中国的信访制度并不仅仅见诸于相关的信访法规，某些沉淀在信访人和信访机构中不言自明的潜在规则仍在影响着信访活动，成为具有中国特色的信访制度的组成部分。

概而言之，中国信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构及配备专职信访干部，按照“分级负责，归口办理”的原则，及时处理人民群众的来信来访来电活动的一项基本制度。其作用主要可概括为：联系群众；协调各方；信息反馈。中国信访制度的主要特点是：各级国家机关和社会组织中都设有信访机构及配有信访工作人员；与之相对应的是存在着世界上最庞大的信访群体。

2、简略的历史回顾

中国信访制度的雏形最早源于1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（以下简称《决定》）。政务院的《决定》对信访工作的指导思想、信访机构的设置及性质、信访处理原则及相关工作制度等作了详细的规定。1951年政务院决定下发后，各地、各部门都先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，作为秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。[2]1957年5月，党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议，中央办公厅主任杨尚昆、国务院秘书长习仲勋在会上讲了话，起草并通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》,初步形成了具有中国特色的信访制度。

1978年9月，第二次全国信访工作会议在北京召开，会议的主要议题是研究群众信访中反映的政策性问题，推动有关部门研究和制定有关政策。这次会议对于十一届三中全会后拨乱反正、平反冤假错案，落实各项政策并解决实际问题起了很大的作用。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，会议主要任务是分析形势，交流经验，制定措施，提高对新时期信访工作重要性的认识。这次会议通过了《当前信访工作的形势和今后的任务》和《党政机关信访工作暂行条例（草案）》二个文件。此后，整整过了13年，直到1995年才召开第四次全国信访工作会议，其中仅在1986年5月由中共中央办公厅、全国人大办公厅和国务院办公厅召开了全国信访工作座谈会，总结了三条重要经验，即各级领导加强了对信访工作的领导；信访工作在指导思想上实现了一些重要转变；努力做好县级单位的信访工作。2000年2月，针对第四次全国信访工作会议以后信访总量持续上长的情况，经党中央、国务院批准，原中办国办信访局升格为国家信访局，并在2001年9月由国家信访局召开了第五次全国信访工作会议。

1996年1月1日起我国第一部信访法规—国务院《信访条例》正式施行，使国家机关的信访工作走上了法制化的道路。截止到2003年5月，全国共有25个省、直辖市、自治区出台了地方性的信访法规，最早的是1989年10月21日云南省七届人大八次会议通过的《云南省公民信访条例》。其中内蒙古自治区、黑龙江省、福建省、山东省、广东省和海南省等就本行政区域内各级人大常委会信访工作，单独出台了地方性法规。[3]

3、社会变迁与信访活动的关系

多年来，尤其是自1978年党的十一届三中全会召开以来，中国特色的信访制度对平反冤假错案和拨乱反正起到非常重要的作用，也使人民群众的各项权利获得了一种制度性的救济。人们常将信访制度比喻为党和政府联系人民群众的重要渠道，是国家机关了解社情民意的重要窗口，是社会稳定的“晴雨表”。正是从信访制度的发展过程出发，有的学者将中国的信访分为大众动员型信访；拨乱反正型信访；安定团结型信访。[4] 这种分类真实贴切地描述了中国信访发展的三段历史进程，而建国后二次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信访活动的相互关系。

五十年代至六十年代中期，新中国刚成立，整个社会一直处于三反五反、社会主义改造、大跃进、“反右”和“四清”等政治运动中，信访的内容、数量与当时国家一系列的政治运动紧密相连，信访工作也不可避免地烙上各种政治运动的痕迹。1951年政务院《决定》出台后，全国信访数量曾一度逐年增加[5]，但自1957年下半年起，中央及县级以上信访部门信访量大幅度逐年下降，1958年较1957年下降了36.2%，1959年较之1957年下降了50.6%，1960年较之1957下降了67.8%。仅以全国人大常委会的当时信访量为例：1957年23,998件/次，1958年7,377件/次，1959年5,650件/次，1960年3,673件/次。无须讳言，“反右”扩大化等政治运动是当时信访量下降的主要原因之一，当时有不少信访干部被打成“右派”、“右倾”，严重影响了信访工作。从当时信访的内容变化来看，也呈现要求解决个人问题的减少，反映集体问题的增多；申诉控告问题的减少，发明创造及建议的增多；署名信减少，匿名信增多。[6]

“文革”至党的十一届三中全会召开前后，信访数量起伏较大。粉碎四人帮以后的信访数量呈直线上升趋势。1979年至1981年之间出现了来信来访数量猛增的态势，来信数量之多、上访人数之多、投入处理信访问题的人数之多、解决问题之多均创建国以来之“最”。据统计，1979年中央联合接待室接待来访18万余人次，中办国办受理群众来信108万余件，创历史最高纪录。[7]当时党的一系列拨乱反正政策的出台给信访工作带来新的契机，由于文革中被砸烂的公检法机关尚在恢复之中，许多的冤假错案都是通过给各级党政机关写信引起重视才得以平反解决。如1977年4月，上海法院以反革命罪判处上海华东师范大学王申酉死刑并立即执行一案，就是原华东师范大学的党委书记施平同志（曾任上海市九届人大常委会副主任）在1979年接到该校一位研究生的来信后，亲自给中央纪律检查委员会写了要求给王申酉平反的报告并申明了平反的理由。经过几番反复，王申酉一案最终在1981年经上海法院平反而得到昭雪。[8]

随着大批冤假错案在全国范围内的解决，1982年至1986年初，部分中央机关和29个省、自治区、直辖市受理的群众信访量逐年减少，来信内容也发生了较大的变化。据中央有关部门抽样统计，要求落实政策的信访件从1982年占信访总数80%，降到1986年的30%。[9]这次信访高潮的平稳化解，是拨乱反正时期党的各项政策得到落实的结果，各级信访部门在落实政策的过程中发挥了相当大的作用。信访数量所经历的由低到高再转为低的过程，形象地说明了信访与国家政治生活的相关度之密切，也印证了我国信访制度在一定历史时期内及一定政治架构下所起到的重要作用。

二、信访的现状及信访制度的困境

随着我国各项改革的不断深入发展，自九十年代中期以后不断增长的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，再次引发了“信访洪峰”，成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作成了各方关注的焦点，各级信访部门亦成了众矢之的。2000年全国县级以上三级党政机关受理的群众信访总量为1024万件（人）次，集体访24.57万批次、564.8万人次，分别比1995年上升了1.13倍、2.8倍和2.6倍。另据统计，1996年至2000年，全国县级以上党政机关信访部门受理的群众集体访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前13年的2.06倍和2.75倍。[10]

事实上，在严峻的“信访洪峰”局面的背后，除了公民权利意识的觉醒和对其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外，转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决、各级国家机关中的工作人员懈怠渎职等也是引发信访剧增的主要原因。但是，我们不能不觉察到这样的事实：现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

1、从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到积极的作用。即便是一些过激的群体性的信访事项，按照国家信访局周占顺局长的分析[11]，仍存在四个80%以上的问题是事出有因或者通过各级党委和政府的努力应予解决以及可以解决的。从这种意义上看，信访是中国公民权利意识培育和发展的过程，也是对各级国家机关及其工作人员的工作进行监督的渠道。通过信访这种非法治化的方式，使得政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，最终起到推进中国法治化的进程。这是信访活动和信访制度具有积极意义的一个方面。

但是信访内容的广泛性及复杂性，又使得社会矛盾集中体现在信访活动中，使信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任。现行的信访制度是中国国家政治制度中尚不能缺少的重要制度，通