党的十五大确立了“依法治国”和“建设社会主义法治国家”的基本方略。认真执行《行政诉讼法》，严格依法行政是依法治国的重要内容。几年来，我区区、乡两级人民政府及其职能部门，积极贯彻实施《行政诉讼法》，坚持开展依法治区和依法治乡（街、镇），做了大量富有成效的工作。绝大多数行政机关积极参加行政诉讼活动，履行人民法院的行政裁判，维护法律的尊严，依法行政水平不断提高，为我区的经济建设、改革开放和社会稳定做出了贡献。但是，我区行政机关在贯彻实施《行政诉讼法》的过程中也还存在着一些不容忽视的问题，主要表现是行政机关行政诉讼败诉率还比较高。这一问题应当引起各级政府领导的高度重视，采取切实有效的措施加以解决。
　　为贯彻依法治国方略，提高我区行政机关的执法水平，避免和减少行政机关在行政诉讼中败诉，日前，我们对1999年至2001年11月期间在本院行政诉讼中行政机关败诉的情况进行了专题调查研究，分析了行政机关败诉的原因，并提出了相应的对策，供区政府领导和各行政执法部门领导参考。

　　一、行政机关在行政诉中败诉的基本情况及案件特点

　　（一）基本情况

　　1999年至2001年11月，我院受理行政案件131件，已审结127件（未结4件）。在案件类型上，131件案件中涉及房屋拆迁管理的33件，公安31件，工商14件（含市工商局2件），交通管理10件，司法局公证7件，城管执法6件，规划管理6件，集体土地管理5件，劳动保障3件，农村经济管理2件，教师管理2件，市政、消防、民政、环保、小公共汽车管理各1件、其他7件。在结案方式上，127件案件中以判决结案的40件（其中判决维持的19件；判决撤销的16件，判决驳回诉讼请求的5件），裁定不予受理的12件，裁定驳回起诉的26件，撤诉48件（其中原告主动撤诉的26件，被告改变具体行政行为后原告撤诉的22件），行政赔偿调解结案1件。

    （二）从行政机关在行政诉讼中败诉的情况看，有以下几个特点：

    1、行政机关败诉率居高不下

    1999年至2001年11月，在我院行政诉讼中行政机关败诉的案件共39件，败诉率为30.7%。其中，1999年行政机关败诉的案件12件，败诉率为34.2%；2000年行政机关败诉的案件15件，败诉率为30%；2001年1至11月行政机关败诉的案件12件，败诉率为28.57%。败诉率居高不下，与全市行政机关年平均败诉率20%相比，反映出我区行政机关在依法行政水平上还有一定的差距。

    2、败诉的行政案件涉及行政机关多

    据对1999年至2001年11月我院受理行政案件的统计，全区有23个行政管理部门被起诉（房屋管理局、公安局、工商局、交通队、司法局、城管大队、规划局、劳动和社会保障局、经管站、教委、民政局、市政管委、区政府、农委、环保局、花乡政府、卢沟桥政府、长辛店政府、新村街道、和义街道、大红门街道、右安门街道），其中除环保、市政、司法局公证处、卢沟桥政府、长辛店政府、和义街道、大红门街道等部门没有败诉案件外，其余的都有败诉案件。这说明努力提高我区行政机关依法行政水平，具有一定的必要性和紧迫性。

    3、在败诉案件中，行政机关与公民诉讼败诉率最高

    行政机关在与公民、法人以及其他组织这三类行政管理相对人的行政诉讼中的败诉率差别较大，分别是56.4%、18%和25.6%，行政机关与公民之间的行政诉讼败诉率分别比与法人、其他组织之间的行政诉讼败诉率高出38.4和30.8个百分点。有的行政管理部门、行政机关与公民诉讼败诉率高达66.7%。这说明行政机关在对公民实施行政管理中不依法行政的问题比较严重。

    4、因事实不清、证据不足而败诉的案件比例较大

    行政机关在行政诉讼中，因作出的具体行政行为事实不清，证据不足造成败诉的占败诉案件总数的48.7%，个别部门高达55%。如1999年，我院以该理由撤销的具体行政行为占败诉案件的近三分之二。这反映出行政机关在作出具体行政行为时，工作不规范，简单粗糙，或在行政诉讼中不重视举证工作。

    5、行政机关败诉案件种类相对集中

　　行政机关败诉案件多集中于房屋管理、公安和工商行政管理类案件。其中房屋及拆迁管理类案件12件，占行政机关败诉案件总数的30.76%，占同类已结案件总数的36.36%；公安类案件共5件，占12.82%；工商行政管理类案件5件（包括市工商局2件），占12.82%；交通执法4件，占10.25%；城管和规划类案件各3件，各占7.6%；教育2件，占5.12%；其他如区政府、经管站、劳动、农委各1件，各占2.56%。房屋及拆迁管理、公安、工商行政管理这三类案件，在行政案件中所占比例较大，行政机关败诉的多。

    二、行政机关在行政诉讼中败诉的原因及产生的后果

    从调查的情况来看，行政机关在行政诉讼中败诉的原因比较复杂，我们把它分成案件内原因和案件外原因。

    (一)案件内的原因

    案件内的原因主要是指行政机关在作出具体行政行为时以及在行政诉讼中存在的程序和实体处理上的不当，主要表现有以下几种：

    1、具体行政行为认定事实不清、证据不足

    行政机关在主要事实尚未查清，缺少必要的证据以前就作出了具体行政行为，具体表现在：

    (1)具体行政行为错列行政管理相对人。

    如北京淄鲁物资供应站不服丰台区城市管理监察大队实施的强制拆除行为一案。淄鲁物资供应站长期承租丰台区三路居农工商第五分公司库房一处。后该处库房经规划部门认定为违法建设。1999年5月11日，丰台城管大队遂向淄鲁物资供应站法定代表人果洪昭发出《限期拆除通知书》。该通知认定果洪昭未经规划部门批准违法建设，责令其自行将该违法建设拆除。在本案中，三路居五分公司是涉案标的物的违法建设主体，果洪昭只是标的物承租方淄鲁物资供应站的法定代表人。由于把处罚对象搞错，丰台城管大队在行政诉讼中败诉。

    (2)所作的行政决定决定缺乏事实根据。

　　行政机关作出具体行政行为，必须以事实为根据。无事实根据，或证据缺乏的行政行为，依法是不能维持的。在我院行政诉讼中，由于行政行为缺乏事实根据导致行政机关败诉的案件占相当部分。

　　如郭洪林不服区房管局变更房屋承租人一案。1981年，郭洪林原所在单位分配其公房一间，并与房屋管理部门签订了公房租赁合同。后其妻弟邢恩祥借住。1994年9月，在郭洪林不知到的情况下，郭洪林的妻子假冒郭洪林的名义写了同意将承租的公房变更为其妻弟承租的申请书，向房管部门申请变更承租人。房管部门没有经过任何核实，即将公房承租人由原来的郭洪林变更为邢恩祥。为此，郭洪林认为房管部门在未经调查的情况下，作出的行政行为侵犯了其合法权益，故起诉到法院。经公开审理，法院认为房管部门作出的变更行为，事实不清，证据不足，故依法撤销了房管部门的决定。

　　又如崔占启不服房管部门作出的房屋拆迁纠纷裁决一案。崔占启在右外综合服务楼拆迁项目中有私有房屋若干间。由于崔占启与拆迁人不能达成安置协议，房管部门依拆迁人的申请作出裁决，认定崔占启在拆迁范围有产权证房屋三间，所有权及使用权补偿共计56万余元，限期搬迁。崔占启不服，认为房管部门的裁决认定事实不清，三间房屋并非住宅，而是从事经营的商业用房，应按商业用房的标准给予补偿。另外，崔占启另有七间房屋属于合法财产而未依法补偿，同时提交了1993年8月房管部门为崔占启出具的证明。该证明载明，崔占启有产权证房屋七间，因房屋变动，1992年前来进行变更登记，原证已交，新产权证待发。在诉讼中，房管部门不能解释该裁决与其1993年8月书面证明之间的矛盾。且不说其为崔占启安置的房屋是否属于商业用房，仅从房管部门的产权登记上就可以看出裁决书对崔占启属于合法房屋间数的认定不清。也就是说，该裁决书事实不清，证据不足。在诉讼中，房管部门自行将裁决书撤销，崔占启撤回了起诉。

　　（3）执法中缺乏证据意识，造成被诉行政行为无事实根据

　　如桂连才不服交通管理部门作出的罚款200元一案。1999年3月15日，桂连才驾驶京b-58239号小轿车由东向西行至草桥养路费征集站处，进入辅路欲停车交费时，被一民警拦住。民警以其进入非机动车道为由开具200元罚款单。桂连才当即提出异议，无果，遂起诉到法院。因交通警在纠正其违法中没有做任何取证工作，应诉时无法提供桂连才违反交通法规的证据。交通管理部门认识到本案胜诉没有把握，故自行撤销了对桂连才所作的行政处罚。桂连才达到诉讼目的后撤回了对交通管理部门的起诉。

    (4)具体行政行为对所处理事项定性错误。

　　行政机关在作出具体行政行为时，对所处理的事项定性错误，导致该具体行政行为不合法。如薛连福不服丰台交通支队作出的不属于道路交通事故的认定一案。丰台区城管大队执法车在丰台区安乐林路将薛连福撞伤，薛当即向122台报警。丰台交通支队组织人员赶到现场处理事故，并在现场做了调查后要求薛次日去交通队处理此事故。后丰台交通支队作出“此案不属于道路交通事故”的决定。薛连福不服，诉至我院。在诉讼中，丰台交通支队自行撤销了该具体行政行为。

    2、超越职权