一个新世纪来临之前的时代，中国人民祭起了法治之剑……

1981年,xx省xx市,我国最重要的老工业基地之一,率先在全国兴起了以培育法治观念为主要内容的普法教育；1986年,又是她,在古老的华夏大地上开创了依法治市之先河。开拓性的试炼和十多年成效卓著的实践，已为xx酝酿了独特的法治氛围，而更重要的则是推动了全国各地的依法治市进程，为我国法治建设的发展写下了不可磨灭的历史性一笔。

秉持一种信念，即个别城市依法治市的成功经验及其所面临的问题具有相当的普通意义和研究价值，我们"依法治国研究课题组"于去年的7月、10月两赴xx，在xx市党政领导、司法局、公安局及其他有关部门的大力支持下，对xx依法治市的来龙去脉作了全方位的实证调查，不仅掌握了丰富详翔实的第一手材料和信息，而且深切地感受到了xx现实生活中内在的法治气韵。

经过对现有材料的深入比较、分析和研究，参照世界各国法治发展的基本历程，课题组一致认为，xx十一年依法治市的经验证明，法治建设启行的基本动因是人民对法治的实际需要，人民法治观念的培育和成熟是法治扎根生活的基础，人民的首创精神和积极参与是法治建设的力量源泉，人民的评价是衡量法治建设成效的最高标准。人民、只有人民才是推动一个国家、一个民族法治建设的根本动力。

一、人民的现实需要是法治建设的动因

综观世界各国的法治发展史，我们可以确信，法治的笃行绝非来源于一种脱离现实生活基础的对法律的迷信，亦非脱胎于任何一个政治家的宏伟蓝图，更非奠基于任何一个天才空想家的虚妄设计，而是起源于人民在现实的政治、经济、文化、社会生活中对法治生活方式的切实需要。法治，正是由于其规范社会行为的可预见性、一致性和相对稳定性，正是由于其维护人的尊严、保障人的权利的崇高使命，而成为当今世界各国人民普遍愿意选择的一种政治制度和生活方式。人类在历经数千年的人治以后，毅然决然地走上了法治之路，依赖的正是其对法治与人治这两种截然不同的政治制度和社会生活方式本质的深刻认识。xx市依法治市的实证经验，向我们鲜明地展示了从人治逐步走向法治的这一普遍性规律。

1.依法治市的时代背景。

xx在全国首开普法教育和依法治市之时，恰是我国开始进行全面的社会改革时期。七十年代末、八十年代初，我国刚刚摆脱十年"文革"的阴霾，政治、经济、思想等诸方面都亟待变革和转型。人民在欢呼"文革"结束的同时，迫切期待生活水平的提高和社会生活的安定。顺应人民的这一愿望，中国共产党召开了十一届三中全会。全会在重新确立实事求是的思想路线、冲破"左倾"思潮禁锢的基础上，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。全会决议指出，在政治上要坚决实行民主集中制，恢复民主传统；为保障人民民主，必须加强法制，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，形成和巩固安定团结的政治局面。十一届三中全会的诸多决定，是我国人民对过去政治、经济生活的经验总结，是对人民现实的根本利益的实际反映，凝聚了人民理性反思的智慧，因而得到了全国人民的积极拥护和大力支持，国家全方位的改革由此正式开始。在法治建设领域，全国人民代表大会先后制定和颁布了选举法、政府组织法、法院组织法、检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、经济合同法、民事诉讼法、民法通则等重要法律以及国家的根本大法-宪法。规范新的政治、经济和社会生活及其发展方向的权威性行为准则初步形成体系，"全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望"①。

在国家政治、经济改革的大背景下，xx市的"依法治市"也逐步被xx人民推上日程。为把握十几年前xx的实际状况，我们特地专访了原xx市委书记徐步云同志。据他的回忆，八十年代初的xx之所以在全国率先开展普法教育，并逐渐地确立了依法治市的法治目标，其主要背景是：

（1）党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到了经济建设上来，而经济问题的解决光靠领导意志色彩很浓的行政命令已经难以适应经济运行的规律，这在xx市这个工业城市表现得尤为突出；

（2）国家允许和鼓励多种经济成分存在和发展，利益关系日益复杂，仅仅依赖行政手段无法妥善解决多种利益之间的矛盾和冲突；

（3）xx是老工业基地，许多工业企业的发展需要改革其管理体制，需要做到企业依法管理，不以领导人注意力的改变而改变；

（4）党内党外都在议论应该如何避免重蹈十年动乱的覆辙，如何防止无法无天的“大民主”，人们对法律与政策相比所具有的高度稳定性和权威性有了比较充分的认识；

（5）当时xx人民对社会治安中出现的问题反映强烈，呼吁运用手段法律对社会治安进行治理。

从徐步云同志的回忆和介绍来看，正是xx人民在政治、经济和社会生活上的现实需要，直接推动了xx市的法治建设。

2.依法治市的直接契机

法治建设涉及国家机构的组织、立法、执法、司法、守法、法律意识等许多方面和领域。世界上任何国家步入法治，并非在起始阶段就在各个领域全面铺开，而总是选择当时该国人民最为关心和迫切需要解决的问题作为切入点。

八十年代初，“文革”结束不久，各个领域都处于拨乱反正的调整阶段。当时xx市社会治安状况较为严峻，犯罪率达万分之十六，比规定的最高上限万分之六高出十个点。其中，青少年犯罪严重，占犯罪总人数的80%，多表现为盗窃、流氓犯罪。xx人民强烈要求整治社会秩序，尽快实现社会治安的根本好转。xx市委、市政府顺应人民的这一要求，在全市组织开展了以学习《刑法》、《刑事诉讼法》等法律为主要内容的法制宣传教育活动，这比全国的普法教育提前了五年。学校进行了系统教育。电台举办了“社会主义法制教育讲座”，共18讲，每次历时38天，每年播讲一次。市司法局编写了6种、23篇、近6万字的法制宣传资料，汇集了各种案例60多个，绘出图画363幅，到全市巡回展出。有关机关和组织还对后进、有劣迹的青少年进行了热情的帮教活动，同时对屡教不改者、严重违法犯罪者予以严厉打击。在全市人民的共同努力下，xx市一手抓普法，一手抓惩治，取得了良好的社会效果。到1983年，犯罪率逐步下降到万分之八，总共下降了二分之一。

虽然依法整治社会治安问题只是法治建设的一个方面，离现代法治的实现相距甚远；但是，由于它从xx人民的切身利益出发，首战告捷；因此，它的意义就不仅在于维护了社会秩序的稳定，而更在于初步培育了xx人民对法律的信赖。以此为契机，xx的法治建设开始步入全面发展的轨道。

3.人民把依法治市推上日程

法律的社会效用，有力地推动了xx人民学法用法的热情，加深了xx人民对法治重要性的理解。当时xx市平山区区委书记在谈学法用法体会时，曾运用群众语言对法律的重要性做了如下生动的概括：“依法说话，话灵；依法办事，事准；依法育人，人好；依法为官，官清。”很多通过学法用法、实现了由乱到治、提高了经济效益的企业都深有感触地说：“法能生财。”随着普法教育的深入，人民对法律的渴望已不局限于某一方面或某一领域，而是提高到了综合性需求的层面。1985年，xx市所辖的xx县率先提出了“依法治县”的目标，xx市商业大厦提出了“依法治店”的目标，本钢所属很多厂矿提出了“依法治厂”的目标。这一系列依法治理目标的提出，不仅表明xx人民将法律创造性地融入了一个地区、一个部门、一个单位的日常管理，化作了每一个普通劳动者均可理解和为之努力的日常行动，而且赫然凸现了全市人民对xx市政治生活、经济生活和社会生活全方位规范化与制度化的渴望和呼吁。

在此情况下，xx市委、市政府及时召开普法总结大会，决定因势利导，顺应民意，在全市范围内全面推出“依法治市”的战略目标。1985年底，xx市委正式提出了：“依法治市”的方针。1986年3月，xx市人民代表大会作出了《关于依法治市的决定》。这标志着xx依法治市工作比全国其他城市提前了五年甚至十年。一项宏伟的城市法治工程在xx人民的推动下正式开始启动。

二、人民法治观念的提高是法治扎根生活的基础

法治观念是人们有关法治的基本意识、情感、观点、思想和知识的总称。虽然一个国家或地区是否能够实现法治以及在多大程度上实现法治，归根结底取决于其经济基础；但是，没有法治观念或不具备相应的法治观念，法治就无法成为基本的政治制度和生活方式，或者法治实现的程度就要受到较大限制。xx在全国成为依法治市的先锋并取得显著成效，应该说与xx人民法治观念的提高密切相关。

1.开展全民普法：法治观念的培育

在法治建设方面，我国明显不同于某些西方法发达国家的特点之一，是我国各类、各级国家机关都负有进行法制宣传和教育的义务，尤其是司法行政机关承担普法教育的专责。这对于要在一个有数千年人治文化积淀的国家提高人民的法治观念而言，意义相当重大。

xx在法治建设之初就把着重点放在法制宣传和教育上。以刑法、刑事诉讼法等为主要内容的普法教育，对xx