建设社会主义新农村，是从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。一直以来，我国各级财政都能在同级党委、政府的领导下，高度重视并积极支持农村建设。但由于我国公共财政框架尚在构建之中，公共财政支持新农村建设尚很多问题需要进一步研究。本课题拟就公共财政对新农村建设作用机制问题进行探讨。

一、公共财政理论与我国公共财政制度建设与政策改进

（一）西方公共财政理论产生与发展的历程

公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程事实上也就是市场经济的产生与发展的过程，也就是人们对于政府在市场中作用的认识的发展过程。17世纪中叶至18世纪中叶，西欧从封建社会末期过渡到自由资本主义初期，经历了一个从自然经济向自由市场经济转化的过程。1776年，英国著名经济学家亚当·斯密所著《国富论》的出版标志着公共财政理论的诞生。亚当·斯密崇尚经济自由主义，把市场经济描述为“看不见的手”调节的经济，他认为市场能够有效配置资源，供求双方在市场竞争的环境中，每个人各自理性地追求自身的利益，可以带来整个经济的高效率，因此，反对国家干预，主张自由竞争，极力要求缩小国家活动的范围，提出“守夜人”、“廉价政府”的口号以及“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。因此，这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正常运转。此后，约翰·穆勒、威克塞尔、林达尔都进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。

20世纪30年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产。从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，充分利用市场的功能作用，促进经济资源的合理配置、收入和财富的合理分配以及经济的稳定运行。

随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。进入90年代以来，又开始重新重视国家干预政策。在这个过程之中，财政的职能也相应地不断调整，但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。

随着许多经济学新领域的开拓，特别是随着宏观经济学和福利经济学的发展和成熟，财政学经历了一个从公共财政学到公共经济学的发展过程，与传统经济学相比，公共经济学更注重财政收支对整个经济的影响。当然，公共经济学仍然是围绕着财政而展开的，是对公共财政学的继承和发展。

（二）当代西方公共财政理论的主要内容

当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。“市场失灵”主要 有以下几种情况：

第一，公共产品的供给不足。公共产品是指这样一种产品（物品和劳务）：每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。它的使用价值由其使用价值所覆盖的全体消费者共同享有。也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外，介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过市场来有效配置。

第二，无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效应”，是指一定的生产者或消费者的行为意外地影响了他人利益，却无法通过市场价格来进行调节的情形。单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置。

第三，经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随者经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。

第四，收入分配不公问题。由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。

第五，垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断便会限制竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。

第六，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指供求双方对同一个产品或服务了解的程度是不一样的，这很容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。

由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入和干预也就有了必要性和合理性的依据。政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财政的支持。基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可以界定为以下三个：第一是资源配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府提供公共物品，提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。第三是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含义。

公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。

（三）中国提出公共财政的历史背景及其意义

中华人民共和国财政的前身可以追溯到革命战争时期根据地的财政，是一种供给型的财政，财政总方针是“发展经济，保障供给”。基本目标集中于支持前线的战争和使根据地发展成全国政权。在新中国成立之初，继续在保障供给形态下，支持当时的国民经济恢复、治理战争创伤和支持抗美援朝，并一度实行了真正高度集中统一、统收统支财政。当大规模经济建设以一五计划为标志展开时，财政转为生产型财政，特点是依靠特定的集中型积累投入机制，支持“156”项为代表的重点工程建设，以求尽快形成自己独立的工业体系，并开始探索分级财政架构。其后在运行中曾试图通过下放财权改变高度集中统一的状态。1958年虽然犯了大跃进这样急于求成、违反规律的严重错误，然而，财政方面分权的改革方向并没有错，但在整个经济发展指导思想错误的情况下，财政分权是搞不好的，1959年以后很快再次收权。1970年曾布置再次分权，但在文革动乱之中也很快就执行不下去。延续到20世纪70年代后期，改革开放前夜，中国生产型财政主要的、最典型的财政体制被称为（中央地方）“总额分成，一年一定”。

集中体制之下的生产型财政，取得了一些明显的成就，也表现出一系列问题和弊端。实行改革开放之后，迅速推行了中央和地方“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”体制。1985年中央书记处曾正面提出财政转型的问题，即由生产型财政转型为经营管理型财政。20世纪初，邓小平南巡谈话之后，建立社会主义市场经济体制的目标随之确立起来，财政方面也正蕴酿着关于财政转型新表述。20世纪90年代中期，中央决策层明确地把“振兴财政”写进了中央文件。1998年末，项怀诚出任财政部长后，重提他在任财政部常务副部长时在中央安排的一个电视讲座中讲到的公共财政问题。在1998年末全国财政工作会议上，李岚请副总理非常明确地提出了建立公共财政框架的要求，并提出了四个要点：一是把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的要管好，不该管的一定不要管；二是依法促进公平分配；三是充分利用预算、税收、国债等经济手段做好宏观调控，并做好转移支付工作；四是要调节市场配置资源的偏差，体现国家产业政策，对国有资产和国有企业搞好管理。其后，各个方面对公共财政的讨论得以正面展开，党和国家最高领导层也非常强调公共财政问题，建立公共财政框架正式写入了中央全会文件。近年，财政部长金人庆特别强调：“要让公共财政的阳光逐步普照广大农村”，并提出了对公共财政建设总结经验和进一步发展的问题。

总之，中国财政形态的演变已经发展到建立和完善社会主义市场经济新体制的阶段上。在中国搞市场经济，实行现代化目标，财政怎样转型，政府理财怎样合理地形成一个能够胜任的框架和形态？回答就是建立公共财政框架。建设公共财政框架的实质性内容，就是要与时俱进地处理好随经济社会转型、政府职能转变而来的财政职能转变和财政转型问题。由于这个转变和转型是没有先例的，因此，不可能按照一套已经设计好了的严丝合缝的管理体系或施工蓝图来进行，而只能首先理解为一个适应社会主义市场经济体制而发生的基本导向。这个导向是要在动态之中发展和加入一些东西，排除和扬弃一些东西，从原来的供给型财政、生产建设型财政、转轨工程中探索的“财政振兴”，一步一步转变成相对成熟的能够跟新时期社会主义市场经济新体制和总体社会再生产发展要求相适应、相匹配的财政形态。显然，不论是对于财政改革还是对于全局配套改革而言，这都是一个需要解决的基本的方向性、战略性问题。这也就是提出公共财政的重大意义。

（四）公共财政的基本特征和基本要求

公共财政的基本特征和基本要求大体包括四个方面：

1、公共财政首先是以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和财政工作重心。这就要求财政工作要处理好公共性和阶级性的关系。经过几十年的发展，我们的内外环境发生了深刻的变化，“阶级头争”的思维应该逐渐淡去，取而代之的是把注意力更多地集中在满足社会公共需要、实现社会公共目标方面。社会主义初级阶段应该抓住的主导性的东西，具体化在政府理财、财政分配的这个角度，即是要搞公共财政，要体现和强调把满足社会公共需要作为财政体系的主要工作目标和工作的重心。这是和历史发展的大趋势相符合的。

2、公共财政要求合理地处理和把握政府与市场的分工关系。我们已经认识到市场应该成为资源配置的基础机制，以寻求生产力的最大解放。同时，市场也存在失灵的领域，因而需要由政府相应的干预、调解。跟市场失灵相对应提出的政府应尽职责之中，非常突出的就是要从理财的角度，提供出那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。

3、公共财政以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。这个基本特征的基本要求和实质内容，就是理财的民主化、决策的科学化、以及社会的法治化、宪政化。这种规范的公共选择，也是政治文明建设的一个基本途径。在公共经济事务民主化和政治文明互动的提升过程中，在发展法治化、民主化的公共选择，并由这种规范的公共选择来形成财力运用的决策、监督机制。在中国真正建立一套权力制衡的规范公共选择的制度框架，显然还有一段很长的路。但必须要正视这个方向，明确地提出这个问题，特别要注意避免在中国社会转型期间由于矛盾的积累和触发，出现不规范的、代价高昂的公共选择过程。

4、公共财政在管理运行上必然要以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。要让公众对政府理财方面的信息有知情权，进而使公众愿意反馈到理财部门和立法机构，再提升和体现到财政预算收支安排中，由立法机关批准预算之后，它便成为有法律效力的执行文件。公共财政要求预算管理制度具有完整性、公开性和透明度，同时，预算要得到严格的执行，要建立起配套的绩效评估和官员问责制度，以求更好地对公众利益负责尽责。

（五）近年来公共财政制度建设与政策改进

1.建立公共财政框架的重点改革事项

自1998 年提出建立公共财政框架，在中国的财政体系内，积极推进了一系列改革措施， 以求实施公共财政所要求的制度创新和管理创新、技术创新。其主要内容有：

（1）实行部门预算（综合预算）改革。部门预算要求各部门在编报预算时把其所掌握的所有政府性财力，包括预算内资金和预算外资金，一览无遗地全部编入，实现和保证预算的完整性。

 （2）实行单一账户的国库集中收付改革。中国大部分地方已经建立了有利于对财政资金实行全程监督、高效运作的国库集中收付制度。

 （3）推行“收支两条线”改革。其内容是行使公权单位的各项收费和罚没收入等，不再与本单位支出、福利待遇挂钩，而进入财政专户和归为预算统筹，执收单位的支出另由预算规范地作出安排。

（4）推行以招投标集中采购为代表形式的政府采购制度改革。我国1999 年开始在中央单位部门预算中增加了政府集中采购内容，现已在各级国家机关、事业单位和团体组织中，全面推行政府采购制度改革，提高了资金的使用效率，明显地抑止了腐败行为，提高了调控水平。

（5）研讨和准备收支分类的改革。我国政府收支分类改革目的是使预算收支的分类和科目体系与国际通行标准接轨，并适应体制改革带来的诸多变化，也为今后“金财工程”信息处理方案的运行提供前提条件。

（6）研讨和探索财政绩效评估制度方法和绩效预算的逐步构建。近年财政部门积极研究制定规范的绩效评价管理办法，力求明确绩效评价的范围、对象和内容，争取初步建立绩效评估体系，并逐步将绩效预算的理念和方法引入到我国的财政支出管理中。

（7）积极实施“金财工程（政府财政管理信息系统）”。中国财政部门正在组织实施“金财工程”即“政府财政管理信息系统（gfmis）”的建设，旨在建立一个全面反映政府财力，支撑公共财政科学决策的财政管理和财政监督的信息平台，以实现中央部门预算编审系统的修改完善、技术支持和应用服务。

2.在财政政策中积极强化公共职能的一些重点举措。

 （1）大力加强公共基础设施建设、国土整治和农林水利建设、生态环境保护、教科文卫等方面的需要，突出和强化了财政支出的公共职能属性。

 （2）积极促进社会保障体系的构建和逐